Las grandes inundaciones que azotaron Aceh, Sumatra del Norte y Sumatra Occidental en noviembre de 2024 reabrieron viejas heridas: la lenta respuesta estatal en la gestión de desastres. Se perdieron cientos de vidas, miles fueron desplazados y la infraestructura quedó destruida. Sin embargo, en lugar de una evaluación exhaustiva del sistema de coordinación existente, la solución clásica volvió a los pasillos del poder: formar un Ministerio de Desastres.
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La idea de elevar el estatus de la Agencia Nacional de Gestión de Desastres (BNPB) a ministerio no es nada nuevo. Esta idea surge casi cada vez que Indonesia se ve afectada por un desastre importante: desde el tsunami de Aceh de 2004, el terremoto de Lombok de 2018 hasta la pandemia de COVID-19. Los argumentos que la respaldan parecen razonables: con estatus ministerial, la agencia de gestión de desastres tendrá acceso a un presupuesto mayor, igual autoridad que otros ministros y una posición política más fuerte en el gabinete.
Sin embargo, rara vez se plantea la pregunta crucial: ¿Agregar más asientos realmente reducirá el número de ataúdes?
Indonesia tiene un patrón casi predictivo al responder a las crisis: crear nuevas instituciones. Cuando la corrupción era rampante, nació el KPK. Cuando el terrorismo amenazó, surgió el BNPT. Cuando llegó la pandemia, se formó un grupo de trabajo sobre COVID-19. Este patrón refleja lo que el sociólogo C. Northcote Parkinson llama “Ley de Parkinson”, una teoría que afirma que en una burocracia, el número de funcionarios seguirá aumentando independientemente de si la carga de trabajo efectiva realmente aumenta.
Parkinson explica que la expansión burocrática a menudo beneficia a los propios burócratas más que a las personas a las que se supone deben servir. Formar un nuevo ministerio significa un nuevo presupuesto, un nuevo edificio, un nuevo logotipo, nuevos uniformes y, lo más importante, la toma de posesión de nuevos funcionarios de los escalones I y II. Si bien la energía de los primeros uno o dos años se gastó en asuntos administrativos, las personas inundadas en áreas remotas de Aceh todavía esperaban botes de goma que nunca llegaron.
No se trata de buenas o malas intenciones. Se trata de una cuestión del carácter natural de la burocracia, que tiende a crecer hacia adentro (ampliarse) en lugar de crecer hacia afuera (ampliando su impacto sobre la gente).
Síndrome de Shin Godzilla: cuando el protocolo gana a la vida
Para comprender los peligros de la burocratización de los desastres, podemos aprender de las películas japonesas. Shin Godzilla (2016). Esta película, dirigida por Hideaki Anno, no es sólo una película de monstruos: es una aguda sátira de la burocracia japonesa. Cuando Godzilla atacó Tokio, el gobierno estaba ocupado con los procedimientos: pasar de una sala de reuniones a otra, ponerse nuevos chalecos de uniforme, discutir sobre quién tenía la autoridad para dar la orden de incendio y lidiar con los protocolos legales.
¿El resultado? Miles de ciudadanos murieron no por el poder de Godzilla, sino porque la burocracia tardó en tomar decisiones.
Este «síndrome de Shin Godzilla» es lo que amenaza a Indonesia si el BNPB se convierte en un ministerio. Tendremos ministros apuestos en podios, lujosas salas de reuniones y elegantes logotipos ministeriales. Pero cuando llegue un tsunami de hasta 10 metros de altura, estaremos ocupados esperando que caiga el Decreto, mientras el agua ya ha subido hasta los tejados de las casas.
Los desastres no reconocen los horarios de trabajo burocráticos. Al desastre no le importa si estás en el escalón I o II. Los desastres requieren un comando de campo que sea rápido, flexible y dispuesto a ensuciarse, no ministros que tengan que asistir a audiencias públicas en Senayan todas las semanas.
Aprenda de otros países
Las comparaciones internacionales proporcionan lecciones importantes. Japón, el país con el nivel más alto de preparación para desastres del mundo, no tiene un “Ministerio de Desastres” independiente. La gestión de desastres depende directamente de la Oficina del Primer Ministro a través de Oficina del Gabinete. Este modelo garantiza rapidez en la toma de decisiones sin tener que pasar por capas de burocracia.
Rusia tiene EMERCOM (Ministerio para Situaciones de Emergencia), un ministerio especial muy poderoso. Sin embargo, cabe señalar que el EMERCOM es militarista: está dirigido por generales, cuenta con personal con experiencia militar y opera con disciplina de combate. ¿Está Indonesia preparada para adoptar este modelo? ¿Está preparada la sociedad civil si se «militariza» la gestión de desastres?
Estados Unidos ofrece una advertencia. FEMA (Agencia Federal para el Manejo de Emergencias) es una agencia federal que se encarga de desastres, pero su estatus es «sólo» una agencia dependiente del Departamento de Seguridad Nacional, no un ministerio. A menudo se critica duramente a FEMA por su burocracia gorda y lenta. El fracaso de FEMA a la hora de afrontar el huracán Katrina (2005) se convirtió en un símbolo del fracaso de la burocratización de los desastres: miles de residentes de Nueva Orleans quedaron varados durante días porque FEMA quedó atrapada en la burocracia.
Las lecciones de estos tres países son consistentes: lo efectivo no son las grandes estructuras burocráticas, sino la proximidad de la toma de decisiones al más alto centro de poder y la flexibilidad en la ejecución.
Coordinación, no instituciones
El sociólogo especializado en desastres Enrico Quarantelli subrayó que en la gestión de desastres el principal problema no es falta de recursos (falta de recursos), sino más bien problema de coordinación (problemas de coordinación). En realidad, Indonesia tiene bastante equipo: el TNI tiene helicópteros, la Policía Nacional tiene personal, el Ministerio de Asuntos Sociales tiene un presupuesto de asistencia social, el Ministerio PUPR tiene equipo pesado y los gobiernos locales tienen conocimiento local.
Lo que falta es un mecanismo de coordinación rápido y eficaz. En realidad, formar un Ministerio para Desastres corre el riesgo de crear “nuevos silos”, muros de separación que complican aún más la coordinación con el TNI, la Policía Nacional y los gobiernos regionales. En lugar de un comando, tendremos más partidos que primero deberán tener una «reunión de coordinación».
El experto en gestión Henry Mintzberg distingue entre burocracia (estructura rígida y jerárquica) y adhocracia (estructura fluida y flexible). Los desastres requieren adhocracia: equipos de respuesta rápida que puedan moverse sin esperar múltiples niveles de aprobación. El ministerio es un símbolo de la burocracia. Convertir la gestión de desastres en un ministerio podría en realidad acabar con la flexibilidad que debería ser la fortaleza del BNPB.
Hay una dimensión política que no debe ignorarse. El gabinete de Prabowo Subianto ya está “gordo”: 59 ministerios e instituciones de nivel ministerial. El discurso del Ministerio de Desastres surgió en medio de la tendencia de los gabinetes gigantes, que fueron duramente criticados por el público. La pregunta es: ¿Se trata realmente de una solución técnica o simplemente de una manera de dar cabida a los partidos de la coalición que no han obtenido escaños?
Formar ministerios con el pretexto de “humanidad” es una estrategia política a la vez inteligente y peligrosa. ¿Quién se atrevería a negarse si el motivo fuera salvar vidas? Sin embargo, detrás de la retórica de la humanidad, lo que en realidad podría estar sucediendo es marca institucional—crear nuevos ministerios como productos políticos que puedan comprarse y venderse en las negociaciones de coalición.
La gente no es estúpida. No necesitan un apuesto ministro de desastres en la televisión. Necesitan que el Estado esté presente (con botes inflables, tiendas de campaña de emergencia, agua potable y medicamentos) en las primeras 24 horas después de que ocurre un desastre.
¿Construcción o cultura?
Elevar el estatus del BNPB a ministerio es una solución que suena elegante sobre el papel. Pero, en realidad, los desastres no se pueden superar cambiando el cartel con el nombre o aumentando el presupuesto de construcción. Los desastres se conquistan con rapidez, coordinación y valentía en la toma de decisiones en el terreno.
Como dijo una vez el general Dwight D. Eisenhower: «Al prepararme para la batalla, siempre he descubierto que los planes son inútiles, pero la planificación es indispensable». Las instituciones sin ejecución son sólo planes en papel. Lo que Indonesia necesita no es un Ministerio de Desastres, sino una cultura de concienciación sobre los desastres integrada en cada línea de gobierno, desde el presidente hasta el jefe de la aldea.
La pregunta es simple: ¿queremos construir un edificio de gestión de desastres o crear una cultura de concientización sobre los desastres?
Porque si simplemente cambiáramos el nombre del letrero, las inundaciones de ayer en Aceh no habrían retrocedido más rápido. Y a la víctima que yace en el ataúd no le importa si la persona que llegó tarde era el «Jefe de la Agencia» o el «Honorable Señor Ministro». (T13)
