Política fiscal burocrática en África

En 1958, a petición de Francia, Estados Unidos pospuso el reconocimiento diplomático de la recién independizada nación de Guinea. Los funcionarios franceses dijeron a sus homólogos estadounidenses que la medida provocaría una “muy mala reacción moral” en Francia, una evaluación firmemente respaldada por la Oficina de Asuntos Europeos del Departamento de Estado de Estados Unidos. Por lo tanto, Washington tardó varios meses en establecer relaciones diplomáticas y casi un año en asignar un embajador a Conakry, dañando así las relaciones de Estados Unidos con uno de los países africanos más importantes después de la independencia. Estos acontecimientos duraron años y allanaron el camino para que enemigos extranjeros plantaran rápidamente banderas en África occidental a expensas de Estados Unidos.

Este patrón se sigue repitiendo. Estados Unidos subordina regularmente sus intereses en África al logro de objetivos en otras regiones. Inicialmente, el acuerdo tenía como objetivo abordar las prioridades europeas, pero se amplió gradualmente para incluir cuestiones de Oriente Medio y el Indo-Pacífico. Cuando era asistente especial del presidente Joe Biden y director principal de asuntos africanos en el Consejo de Seguridad Nacional, las disputas entre África y el resto del mundo se volvieron constantes y cada vez más complicadas. Cada acto de deferencia geográfica funciona como un impuesto, quitando más recursos y reduciendo el espacio adicional para la toma de decisiones. El impacto acumulativo es que la política entre Estados Unidos y África pierde su vitalidad y eficacia, complicándose entre sí.

En 1958, a petición de Francia, Estados Unidos pospuso el reconocimiento diplomático de la recién independizada nación de Guinea. Los funcionarios franceses dijeron a sus homólogos estadounidenses que la medida provocaría una “muy mala reacción moral” en Francia, una evaluación firmemente respaldada por la Oficina de Asuntos Europeos del Departamento de Estado de Estados Unidos. Por lo tanto, Washington tardó varios meses en establecer relaciones diplomáticas y casi un año en asignar un embajador a Conakry, dañando así las relaciones de Estados Unidos con uno de los países africanos más importantes después de la independencia. Estos acontecimientos duraron años y allanaron el camino para que enemigos extranjeros plantaran rápidamente banderas en África occidental a expensas de Estados Unidos.

Este patrón se sigue repitiendo. Estados Unidos subordina regularmente sus intereses en África al logro de objetivos en otras regiones. Inicialmente, el acuerdo tenía como objetivo abordar las prioridades europeas, pero se amplió gradualmente para incluir cuestiones de Oriente Medio y el Indo-Pacífico. Cuando era asistente especial del presidente Joe Biden y director principal de asuntos africanos en el Consejo de Seguridad Nacional, las disputas entre África y el resto del mundo se volvieron constantes y cada vez más complicadas. Cada acto de deferencia geográfica funciona como un impuesto, quitando más recursos y reduciendo el espacio adicional para la toma de decisiones. El impacto acumulativo es que la política entre Estados Unidos y África pierde su vitalidad y eficacia, complicándose entre sí.

El manejo de Washington de la Guerra Fría Guinea no es un caso único. En 1955, el Departamento de Estado envió un memorando a sus puestos sobre su política hacia el África subsahariana:

Nuestra capacidad de actuar con respecto a los territorios africanos afectados siempre se verá afectada por las exigencias de nuestra política hacia las Potencias metropolitanas. … [I]Si hay un choque entre las necesidades de nuestra política europea y las necesidades de nuestra política africana, debemos reconocer las exigencias superiores de nuestro sistema de alianzas en Europa.

La deferencia a los intereses europeos y la debilidad burocrática de la recién creada Oficina de Asuntos Africanos obstaculizaron enormemente la política estadounidense. Un ex embajador escribió en sus memorias que la Oficina Europea “dictaba nuestra política en África”. Por ejemplo: Washington tardó en reconocer la independencia de Zanzíbar debido a Gran Bretaña y no brindó apoyo a la autodeterminación en Angola, Mozambique y otras colonias lusófonas porque Estados Unidos basó sus derechos en las Azores y la posición de Portugal como aliado de la OTAN tuvo prioridad. En el prólogo de un libro de 2004 sobre la política estadounidense hacia las colonias africanas de Portugal, el ex secretario de Defensa estadounidense Frank Carlucci reconoció que los formuladores de políticas estadounidenses «estaban divididos entre apoyar las aspiraciones africanas y proteger nuestra equidad militar estratégica en las Azores. Al final no hicimos nada y los comunistas llenaron el vacío».

A principios de la década de 1970, las tensiones políticas entre los intereses africanos y europeos comenzaron a aumentar con respecto a otras regiones. Los diplomáticos estadounidenses en África lamentaron el hecho de que se les ordenara perder un tiempo precioso en la tarea casi imposible de persuadir a los gobiernos regionales de que no reconocieran a Beijing en los años sesenta y principios de los setenta. Un diplomático estadounidense recordó haber pasado horas tratando de persuadir al representante de Taipei para que retrasara su salida de la República del Congo, mientras que otro relató haber estado bajo “una enorme presión para lograr que el pueblo togolés votara por la política de dos Chinas… la única vez que el Departamento mostró algún interés en Togo”.

Justo antes de la guerra árabe-israelí de 1973, la Oficina de Inteligencia e Investigación del Departamento de Estado de Estados Unidos concluyó que “el creciente alineamiento de los países africanos del lado árabe en las disputas de Oriente Medio añade otra cuestión en la que los países africanos y Estados Unidos no están de acuerdo”. En última instancia, esto secuestró partes de la política estadounidense hacia la región: en 1974, funcionarios estadounidenses declararon que Israel se había convertido en un obstáculo para las discusiones productivas con el Congreso sobre las prioridades del Cuerno de África, e incluso el Secretario de Estado, Henry Kissinger, se quejó de que la Oficina de Gestión y Presupuesto de la Casa Blanca le estaba impidiendo transferir dinero destinado a Israel para apoyar su agenda en África.

Durante la administración Biden, experimenté de primera mano cómo las compensaciones con otras prioridades regionales encadenaron la política estadounidense en África. Pero, en mi caso, no estaba sucediendo sólo en una, dos o tres áreas: estaba sucediendo en todas partes al mismo tiempo. Esto alcanzó su punto máximo porque la restauración del liderazgo estadounidense después de la pandemia de COVID-19 y la primera administración Trump requirió dirigir recursos a varias regiones. También surge del creciente interés en África por parte de los aliados y adversarios de Estados Unidos. Como escribí en la Estrategia de Estados Unidos hacia el África subsahariana para 2022: “El mundo es muy consciente de la importancia de África y alienta a los países a ampliar su compromiso político, económico y de seguridad con los países africanos”. Las prioridades en competencia de la administración y los actos de equilibrio con aliados cercanos significan que la política africana es, en ocasiones, rehén de los intereses europeos, del Indo-Pacífico y del Cercano Oriente del continente.

Estas dificultades políticas salieron a la luz en nuestro primer año. Después de haber enfadado a Francia con el acuerdo sobre submarinos nucleares AUKUS, los dirigentes estadounidenses necesitaban consolar a París con concesiones en otros lugares. La respuesta, por supuesto, está en África. Se nos ordenó hacer más para ayudar a Francia en el Sahel, acelerando una serie de reuniones y consultas políticas en París encabezadas por el recién confirmado ministro adjunto para asuntos africanos. Esto va más allá de la disposición normal (y muy criticada) de Estados Unidos de ceder ante Francia en sus antiguas colonias o entregar respuestas de seguridad al ejército francés, enfoques que a menudo han sido perjudiciales para los intereses estadounidenses. Es más transaccional: África se presenta como un cordero para el sacrificio.

La misma mentalidad también perturba la distribución de recursos, especialmente cuando se trata de prioridades en el Indo-Pacífico. Aunque África tiene fondos y personal relativamente limitados, a menudo sufrimos derrotas al defender lo que tenemos. La Agencia de Inteligencia de Defensa, por ejemplo, trasladó más de una docena de puestos de agregados adjuntos de defensa al continente como parte de una reasignación más amplia de recursos a China. Cuando el golpe de Estado en Sudán en octubre de 2021 requirió la suspensión de 700 millones de dólares asignados para apoyar la transición democrática del país, aproximadamente 200 millones de dólares de ese total fueron robados para varios países insulares del Pacífico. Tenemos poco dinero para Sudán y otras cuestiones de la región.

Irónicamente, a pesar de lo que puedan suponer los observadores, sigue siendo difícil conseguir financiación adicional para contrarrestar la amenaza china en África. Nos enfrentamos a una resistencia regular por parte de partes del Departamento de Estado y de Defensa para ayudarnos a evitar que los países africanos acepten la posibilidad de una base naval china.

Pero el problema más desconcertante es nuestro creciente apego al Cercano Oriente. Al igual que en épocas anteriores, nuestro compromiso con Israel y los Estados del Golfo a menudo tiene prioridad sobre los intereses de Estados Unidos en África. Durante las primeras administraciones de Trump y Biden, hubo presión para inscribir a más países en los Acuerdos de Abraham con Israel, incluso cuando esto requería que eludiéramos o complicáramos las políticas bilaterales existentes hacia estos actores africanos. En un momento dado, me pidieron que reasignara fondos de África para apoyar las prioridades del Cercano Oriente.

Además, nuestras estrechas asociaciones con ciertos Estados del Golfo hacen difícil mantener conversaciones honestas sobre sus acciones desestabilizadoras en la región. En medio de informes sobre el apoyo de los Emiratos Árabes Unidos a las Fuerzas paramilitares de Apoyo Rápido en Sudán, la mayoría de los compromisos privados y las declaraciones públicas de Estados Unidos han restado importancia al tema. Y cuando no estamos de acuerdo sobre direcciones políticas que impactan los intereses de África y el Cercano Oriente, argumentamos desde una posición de debilidad.

Esto no significa que no ganemos algunos debates sobre reuniones propuestas o iniciativas específicas, pero la carga de la prueba recae casi siempre en el equipo africano. Existe un temor persistente de que decepcionemos a nuestros socios del Golfo u otros países si elegimos políticas que favorezcan las prioridades africanas, incluso si estamos discutiendo el compromiso en África.

El impacto de todas estas adaptacionesPor supuesto, es una política limitada por otras prioridades. Es comprensible que ciertas cuestiones tengan prioridad sobre las de África; de hecho, a veces tienen que tenerla. Sin embargo, se subestima el impacto general de este intercambio. Debido a que cada compensación ocurre en el vacío, esto oscurece el impacto general hasta que es demasiado tarde.

Además, este enfoque no sólo debilitó y debilitó gradualmente la política estadounidense, sino que también debilitó la posición política del país en el continente. Al menos un líder de África Oriental preguntó deliberadamente a varios funcionarios estadounidenses si Estados Unidos confiaba en sus socios africanos para manejar la cartera de Sudán, dado el respeto de Estados Unidos por el proceso de paz liderado por Arabia Saudita. Un primer ministro de África occidental me preguntó por qué no estamos haciendo más para abordar el extremismo en el Sahel, que él considera una amenaza real a la par de la invasión rusa de Ucrania. Un Ministro de Asuntos Exteriores nos pidió repetidamente que dejáramos de seguir la política francesa, que consideraba tóxica y contraproducente. Las consecuencias de quedar en último lugar (y ser visto como algo sin importancia) son reales y perjudiciales.

No existe una solución rápida para este desafío. Las concesiones políticas son parte de ese proceso, y la importancia de África para la seguridad nacional de Estados Unidos casi seguramente provocará un ajuste de cuentas similar en el futuro. Pero lo que se necesita es mayor transparencia, rendición de cuentas y equilibrio en el enfoque estadounidense. Es necesario realizar un seguimiento de las políticas fiscales acumuladas en su conjunto, no como transacciones individuales. Además, no todo lo que sucede en otros países pesa más que los intereses estadounidenses en África. Enviar recursos valiosos al otro lado del mundo, por ejemplo, puede proporcionar pocos beneficios, pero tiene un costo significativo para los intereses africanos.

Para ser claros, respetar a los aliados y socios de Estados Unidos no es lo mismo que promover los intereses estadounidenses. A menudo es lo contrario.